قانون گریزی مدیران دولتی  در ایران عامل سوء مدیریت مهدی تقوائی

ﭼﻜﻴﺪه:پیشبرد اهداف سازمان ها و جوامع مترقی در توجه و رعایت قانون می باشد. قانون گرایی و پذیرش قانون در انجام امور و عملیات ها به جهت درک منطق قانون و وجود ابزار بازدارنده در عدم اجرای آن می‌باشد. . ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰی در ﻫﺮ جامعه‌ای دلاﻳﻞ ﺧﺎص ﺧﻮد را دارد و در ﻛﺸﻮر ﻣﺎ ﻧﻴﺰ ﻋﻮاﻣﻞ ﻣﺨﺘﻠﻔﻲ ﻣﻮﺟـﺐ آن ﻣﻲﺷـﻮﻧﺪ. در این ﻣﻘﺎﻟﻪ ﺑـﻪ ﺑﺮرﺳﻲ و ﺗﺒﻴﻴﻦ قانون، تاریخچه آن بویژه تاریخچه مکتوب قانوم، انواع قانون شامل جنبه های دینی، اجتماعی و مصوب پرداخته شده است. اولویت قانون اساسی نسبت به قانون عادی و تصویب نامه‌ها بیان گردیده است. تحلیل قانون‌گریزی به عنوان یک پدیده درونی رفتار سیستم و تاثیر آن بر هنجارهای اجتماعی می‌تواند بیانگر سه دسته قانون‌گریزی ابزاری، اعتراضی و اخلاقی باشد. قانون‌گریزی ابزاری مدیران دولتی ایران با هدف کسب سود و منافع آنان و به صورت یک کنش کاملاً آگاهانه و به دلیل ضعف سیستم نظارتی و بازرسی موجب بی برنامه‌گی و عدم اعتماد کارکنان دستگاههای دولتی و افراد جامعه به سیستم اداری شده است. ماحصل این قانون‌گریزی در عملکرد مدیران دستگاههای حاکمیتی به صورت سوءمدیریت نمود می‌یابد. از سوی دیگر شکست اعتماد را در پیروان و افرادی که آنان را منصف و عادل می‌دانسته اند خواهد شد.  خروجی این قانون‌شکنی در سطح سازمان و جامعه به صورت قانون‌گریزی ابزاری در رفتار کارکنان و افراد جامعه است و آثار بلندمدت آن در لحظه نقطه عطف و انفجار به شکل قانون‌گریزی ناهمنوایی (اعتراضی) و آسیب رساندن به منافع ملی و دارائیهای جامعه خواهد بود. این رفتارهای انحرافی و کج کارکردها از پیامدهای عمده سوء مدیریت مدیران قانون‌گریز است. برای مبارزه با قانون‌گریزی مدیران دولتی و پرهیز از سوء مدیریت می‌توان با افزایش نظارت و بازرسی و غلبه بر موانع موثر بر اثربخشی نظارت نظیر شفاف سازی مسئولیت افراد و مدیران، ضمانت اجرایی قوانین و مقررات و از همه مهمتر ایجاد سیستم شایسته سالاری در انتخاب و انتصاب مدیران دولتی از سوء مدیریت آنان جلوگیری شود.

واژگان کلیدی:قانون گریزی، سوء مدیریت، شکست اعتماد، قانون گریزی ابزاری و قانون گریزی اعتراضی

1-    مقدمهﻗﺎﻧﻮن ﭘﺬﻳﺮی و ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮاﻳﻲ در ﺟﺎﻣﻌﻪ ﺑﻪ ﻣﻨﺰﻟﺔ  ﭘﺬﻳﺮش ﻣﻨﻄﻖ ﻗﺎﻧﻮن اﺳﺖ، ﺑﺪﻳﻦ ﻣﻌﻨـﺎ ﻛﻪ ﻫﺮ رﻓﺘﺎر و ﻓﻌﺎﻟﻴﺘﻲ ﺑﺘﻮاﻧﺪ ﺑﻪ ﺷﻜﻞ ﻗﺎﻧﻮﻧﻲ اﻧﺠﺎم ﺷﻮد. اﻳﻦ اﻣﺮ ﺑﻪ ﻣﻌﻨـﺎی اﻳـﺴﺘﺎﻳﻲ  ﻗﺎﻧﻮن ﻧﻴﺴﺖ، ﺑﻠﻜﻪ ﻣﺴﺘﻠﺰم آن اﺳﺖ ﻛﻪ در ﻫﺮ ﻣﻘﻄﻊ از ﭘﻮﻳﺎﻳﻲ و ﺗﺤﺮک ﺟﺎﻣﻌﻪ و ﺑـﻪ ﺗﻨﺎﺳﺐ آن، اﻧﺴﺎنﻫﺎ ﻗﺎﻧﻮن ﻣﺪار و ﻗﺎﻧﻮن ﭘﺬﻳﺮ ﺑﺎﺷـﻨﺪ و اﻳـﻦ ﻗـﺎﻧﻮن ﭘـﺬﻳﺮی در رﻓﺘﺎرﻫـﺎ و ﻓﻌﺎﻟـﻴـﺖﻫــﺎی آﻧــﺎنﺟﻠــﻮهﻛﻨــﺪ. ﺑــﻪ ﻃــﻮر کلی در ﻣﻔﻬــﻮم ﻗــﺎﻧﻮنﮔﺮﻳـﺰی ﻋﻨﺎﺻــﺮ ﻫﻨﺠﺎرﭘﺬﻳﺮی ﻧﻈﻢﭘﺬﻳﺮی،  ﺛﺒﺎتﮔﺮاﻳـﻲ و . . . ﻧﻬﻔﺘـﻪ اﺳـﺖ (ﻛﻨـﺪی و ﻛـﻼره،1984: 461) نظام اداری قانون گریز و آمیخته با فساد از عوامل سوء مدیریت و مانعی برای توسعه ی پایدار کشورها است. (رهنورد، 1388) رابطه ی منفی بین سطح توسعه و سطح فساد، مورد توجه جدّی سازمانی هایی نظیر بانک جهانی و صندوق بین المللی پول قرار گرفته است ( کافمن و همکاران، 2009 ). در زمینه وسیع تر، کنترل فساد به عنوان یکی از شاخص های حاکمیت خوب پذیرفته شده است (کافمن و کری، 2002 ). فساد مالی یک پدیده ی گسترده است که تمامی جوامع در تمامی زمان ها را با درجات مختلف تحت تأثیر قرار داده است. گزارشهای سالانه ی سازمان بین المللی شفافیت (2009) نشانه ی آن است که هیچ کشوری در دنیا عاری از فساد مالی نیست؛ اما تفاوت معناداری بین درجه ی فساد در کشورهای مختلف جهان وجود دارد. شاخص ادراک فساد  (CPI) ایران و کشورهای همسایه نشان دهنده سیر نزولی آن و عدم جدیت ایران در ایجاد سازو کار و کنترل فساد می باشد. (طباطبایی یزدی، 1387). فساد مالی یکی از عوامل بازدارنده توسعه ی پایدار در هر کشور محسوب می شود. در ایران، علیرغم تلاشهای زیاد برای کنترل فساد در ابعاد مختلف اداری، حقوقی، قضایی،پژوهشی، و آموزشی، این پدیده نه تنها کاهش پیدا نکرده بلکه مطابق آمارهای منتشر شده توسط بانک جهانی در رابطه با شاخصهای حاکمیت خوب، در طی سالیان .( اخیر روند صعودی نیز به خود گرفته است (کافمن و همکاران، 2008) عوامل مختلفی بر شکل گیری و گسترش فساد تأثیر گذار هستند که از یک شرایط وضعی به شرایط وضعی دیگر در حال تغییر هستند. به عنوان نمونه دفتر نخست وزیری کره جنوبی، علل شکل گیری فساد را در این کشور به سه گروه عوامل سازمانی و اداری، عوامل فرهنگی و اجتماعی و عوامل روانشناختی و گرایشی تقسیم بندی کرده است (لهو و کبوی، 2005) شش متغیّر موثر بر قانون گریزی شامل تبعیض گرایی، فقدان شایسته سالاری، رفتار خودگرایی مدیران، نفع طلبی شخصی، فرا قانونی عمل کردن، و رابطه گرایی است. (رهنورد، 1389) عدم توجه به قانون از عوامل موثر بر  آشفتگی اجتماعی و ایجاد بی قاعدگی و بی هنجاری است. (رفیع پور، 1378) همواره یکی از موضوعات مورد توجه جامعه شناسان، موضوع نظم اجتماعی و به خطر افتادن آن بوده است. جامعه شناسان دلایل مختلفی را از ابتدا تاکنون درباره انحراف (قانون گریزی) افراد در جامعه مطرح کرده اند. (صدیق سروستانی، 1383) شاید بتوان قانون را از جمله پیچیده ترین مقوله هایی دانست که بشر در طول دوران حیات خویش بر روی زمین با آن مواجه بوده است. در واقع در زیر عنوان قانون است که نظم معنا پیدا کرده و انسان با دیگر همنوعان خویش ارتباط و تعامل برقرار می کند. قانون همزاد آدمی بوده است و عجیب است که قانون گریزی نیز چنین عمری دارد. اصولا قانون و قاعده تنیده شده در زندگی انسان است. شکل عام قانون یعنی قاعده ای مصوب نظام سیاسی حاکم برجامعه است. (قراگوزلو، 1376) نگاه های متفاوت به وجود یا عدم ضرورت حضور قانون، بحثی عمده و اساسی است که در مهندسی سیاسی بر تدبیر آن تلاش و هزینه زیادی می شود. (جوادی یگانه, 1389) اما قانون گریزی یک ناهنجاری است که حتما باید برطرف شود. مخصوصا در دنیای امروز اگر قانون گریزی نهادینه شود، امکان توسعه وجود نخواهد داشت. بدون تردید نمی توان در اجتماعات پیچیده مجازی و حقیقی امروزی  بدون قانون زندگی کرد. از عمده ترین دلایل بررسی قانون گریزی مدیران دولتی در این تحقیق نیز توجه به این مهم است که کسانی که خود باید مجری و بی طرف در اجرای قانون در میان مردم باشند خود به گریز از قانون و نگاه شخصی می پردازند. 2-  ادبیات موضوع 2-1- بخش اول: قانون 2-1-1-  قانون چیست؟در دانشنانه "ویکیپدیا" در تعریف قانون آمده است: قانون مسیری است که توسط حکومت یا جامعه برای رشد انسان و جامعه تعیین می شود. قانون معرب کلمه یونانی canon است که به فرانسه loi و به انگلیسی law ترجمه می‌شود.قانون، از واژۀ یونانی «کنون» مشتق شده است و به مفهوم خط کش یا قاعده است؛ اما قانون به معنای عام، وجه تفکیک زندگی مدنی از زندگی غیرمدنی انسانها است. تمدن، در یک مفهوم، نتیجۀ پدید آمدن قانون در زندگی انسانها است. انسانها، تا زمانی که چیزی را به نام قاعده و قانون نمی شناختند، اثری از تمدن هم در میان شان وجود نداشت. بعد از ورود قانون و نظم در زندگی انسانی، انسان وارد مرحلۀ تمدن شد؛ یعنی انسان آغاز به متمدن شدن کرد. وقتی قانون، وجه تشخیص زندگی متمدن از غیرمتمدن هست، پس اهمیت قانون در زندگی انسان امروزی، که متمدن ترین انسان، در طول تأریخ انسانیت است، یک امر کاملاً واضح و بدیهی به شمار می رود. ارزشهای زندگی انسان، امروز بیشتر از هر وقت دیگر نیاز به قانون دارد. ارزش های امروزین همه مبتنی بر عدالت هستند؛ و قانون بهترین نهادیست در زندگی انسانها که اگر به صورت درست اجرا شود، می تواند عدالت را به وجه احسن تأمین کرده و ضمانتی برای ارزشهای انسانی ایجاد کند. منظور از قانون عرف، عادات یا در کل تعاملات اجتماعی و مقرارت مذهبی نیست، منظور مقرراتیست که توسط مردم و یا نمایندگان منتخب شان در چارچوب دولتهای مدرن و دموکراتیک وضع شده و قابل اجرا می باشند. قانون در معنای خاص دستور کلی (و گاهی جزئی) که به وسیلۀ مرجع صالح انشا شده و به وسیلۀ مجالس قانونگذار تصویب و سپس به توشیح مرجع صلاحیتدار برسد می باشد. (جعفری لنگرودی، 1346: 517). تا زمانی که حاکمیت قانون در یک جامعه شکل نگیرد، وجود قانون مُدوّن و یا غیر مُدوّن در آن جامعه نمی تواند کارکرد مثبت داشته باشد. حاکمیت قانون را می توان وجود زمینه های ذهنی و عینی برای تطبیق قانون و برتری قانون نسبت به تمام مراجع دیگر در جامعه بیان کرد. حاکمیت قانون دارای دو وجه است. یکی این که، شهروندان جامعه در سطحی قرار بگیرند، که قانون پذیری به ویژگی فرهنگی شان تبدیل شود. یعنی قانون پذیری میان شهروندان جامعه به یک ویژگی عام تبدیل شده و ضمانتهای اخلاقی برای آن مهیا شود. این زمانی اتفاق می افتد که از راه آموزش و پرورش در مکاتب، تبلیغ و گفتگو در رسانه های دیداری و شنیداری، چاپ کتب و سایر نشریات چاپی، سود فردی و اجتماعی قانون پذیری و زیانهای فردی و اجتماعی قانون گریزی، به شهروندان رسانیده شود؛ تا به مرور زمان فرهنگ قانون پذیری در جامعه شکل بگیرد. دوم این که، مراجع و ارگانهای تطبیق و نظارت بر تطبیق قانون، به وجه احسن، در جامعه بنیانگذاری شوند تا تخلفات احتمالی از قانون را مهار ساخته و جنبۀ عینی حاکمیت قانون را در جامعه به نمایش بگذارند.معمولاً در کشورهای دموکراتیک؛ پلیس، دادستانی کل (لوی حارنوالی) و قوۀ قضاییه، عمده ترین ارگانهای تطبیق و نظارت بر تطبیق قانون اند. این مراجع باید از فساد اداری و بوروکراسی گسترده در امان بوده و از تخصص و امتیازات لازم برخوردار باشند؛ تا قانون را تطبیق نموده و نظارت دقیق و مؤثر بر تطبیق قانون داشته باشند. اصطلاح ترکیبی «حاکمیت قانون»، مفهوم دیگری را نیز در خود جا داده است و آن این که در جوامع دموکراتیک، حاکمیت قانون، به معنای برتری قانون بر همه کس و همه مراجع است. یعنی این که هیچ کس و هیچ مرجعی نمی تواند برتر از قانون بنشیند و خود را محق برای تخلف از قانون بداند. واضعین قانون و مدیران اجرایی قانون مکلف به پیروی از قانون اند و حق تخلف از قانون برای هیچ کسی وجود ندارد. (مجتمع جامعهء مدنی افغانستان، 2008) در تعریفی دیگر از قانون آمده است:" قانون مجموعه قواعد حقوقی است که عام و کلی می باشد ؛ قانون کانونی  است که در آن مصالح اجتماع تمرکز یافته و با  دید وسیع  بر روابط بین افراد آن می نگرد؛و قانون برای خیر و صلاح جامعه وضع می شود" ژان ژاک روسو (1712) عقیده دارد . " قانون عبارت شرایط اجتماعات ملی است و ملت که از قانون اطاعت می کند، سازنده قانون است. زیرا کسانی که عضو اجتماع هستند باید این قانون را تنظیم نمایند. امروزه برخی از جامعه شناسان معتقدند قانون در نظام  روابط جمعی نقش جهت دهنده دارد. تمام نهاد های اجتماعی بر اساس قانون استوار می باشند و  اگر قانون از میان برداشته شود، نظام روابط جمعی از هم می پاشد. به طورکلی سه تعریف از قانون امکان پذیر است : اول اینکه قانون ممکن است به معنای سلسله قواعدی ناظر بر رفتار باشد که در هر نظام سیاسی دارای ارزش و اعتبار عینی است، همانند آنچه در نظریة توماس آکوپیناس دیده می شود. دوم، قانون ممکن است به معنای سرجمع حقوق فردی باشد و آنچنان که امثال لاک ادعا می‌کنند، پیش از تأسیس نظام سیاسی وجود داشته و ظهور این نظام ها تأثیری در ماهیت آنها نداشته اند. سوم اینکه قانون ممکن است به معنای قوانین موضوعة دولت باشد که اعتبار آنها به تصویب مطابقت آنها با اصول مدون و غیرمدون قانون اساسی منوط است (قراگوزلو، 1376) 2-1-2-  تاریخچه قانوناولین قانون از همان زمان خلقت اولین انسان شکل گرفت و این قانونی بود که از طرف خداوند وضع شد. اراده الهی در همان آغاز خلقت بر این بود تا انسانها خود را مقید به تبعیت از قانون بدانند و کسی مجوز خروج از قوانین را نداشته باشد و اگر هم خروجی در کار بود باید تاوانش را بدهد. ماجرای میوه ممنوعه یا همان گندمی که خداوند حضرت آدم و حوا را از خوردن آن منع کرد در هر حال قانونی بود که باید رعایت می شد و رعایت نشدن آن تاوانی داشت که انسان داد و از بهشت رانده شد. اولین قانون و اولین قانون شکنی در همان آغاز شکل گرفت. (گرجی، 1367) قانون و قانون شکنان تقریبا همزاد بوده اند. این داستان آفرینش اشاره ای برای همه روزگاران دارد که گریز از قانون تاوان سختی خواهد داشت و باید تاوان آن را داد. ممکن است این تاوان را فرد خاطی بدهد که البته اساسش هم همین است و ممکن هم است که یک جامعه تاوان قانون گریزی اعضایش را بدهد و نمونه آن سرنگونی جوامعی است ک دچار بی بند وباری شده و از بین رفته اند و نمونه اینها در تاریخ فراوان است. 2-1-3-  تاریخ قانون مکتوبدر تاریخچه قانون نخستین الواح قانون در بابل توسط حمورابی (1750 ق م)، پادشاه این شهرایجاد شد. الواح حمورابی حاوی دستورالعمل های ساده ای بود که بیشتر ترسیم کنندة اقتدار پادشاه در مقابل مردم به شمار می رفت تاریخ نشان می دهد که پادشاهان بزرگ پی به این مهم برده بودند که حکومت ورزی و حرکت در مسیر خواسته هایشان -که البته عمده آنها از عدالت سخن می گفتند- بدون داشتن یک سلسله قوانین و مقررات اجتماعی میسر نیست و در واقع این عدالت چیزی جز اجرای قوانین و تنبیه کسانی که سرپیچی از قوانین می کنند نمی باشد. (قاضی، 1373) در این میان برخی از پادشاهان به یک نکته مهم هم پی برده بودند. آنها پی برده بودند که تا قانونی جنبه الهی و ملکوتی نداشته باشد مردم به رضا و رغبت از آن تبعیت نخواهند کرد و هر جا بتوانند و راه گریزی داشته باشند از اطاعت آن شانه خالی می‌کنند لذا "همه قانونگزاران اولیه تاریخ در ممالک قدیم قوانین موضوعه خود را به خدایان نسبت داده و در واقع به صورت وحی و الهام جلوه میدادند. کلمة قانون یا دات برای اولین بار در زمان داریوش کبیر به کار رفته است. تصمیم های سلاطین ایران از قدیم در دفاتر سلطنتی ثبت می شد و این قوانین و تصمیمات مادام که توسط پادشاه دیگری ملغی و یا اصلاح نمی گردید برای سلاطین بعدی لازم الاجرا  بود. داریوش در کتیبه بیستون اشاره به قانون کشور خود کرده و می گوید ‹‹من به موجب قوانین رفتار کردم و بر زورمند و مسکین یکسان هیچگونه شدنی به کار نبردم››. (احدی، 1376) 2-1-4- انواع قانون و ویژگی های آنبه گفتة یکی از حقوقدانان، قوانین حاکم بر هر جامعه به سه دستة کلی قابل تفسیر است: (قراگوزلو، 1376) 1-    قوانینی که جنبة دینی و مذهبی دار ند و رعایت آنها بر همة افراد جامعه واجب است ، مثل پرهیز از روزه خواری که جز ء مقررات مسلم دینی در جامعة اسلامی است و حتی کسانی که دین یا تابعیت دیگری دارند، باید آن را رعایت کنند. 2-    قوانین اجتماعی که خود مردم جامعه در طول سال‌ها و سده های مختلف وضع کرده اند و هدف آنها، استحکام ارتباطات اجتماعی است، مانند تمام ضوابطی که بر روابط انسان ها حاکم است. 3-    قوانینی که از سوی مجلس یا نهادهای مجاز قانو ن گذاری دیگر نظیر هیأت وزیران وضع می‌شود و ناظر بر حفظ حقوق اجتماعی تمام افراد جامعه حتی اتباع بیگانة مقیم آن کشور است. مقررات نوع اول و دوم دائمی و لایتغیر است . شرع و قانون، هر دو با متخلفان از مقررات دستة اول برخورد می‌کنند. با متخلفان برخی مقررات دستة دوم قانون برخی از آنها به طور مستقیم و با برخی از آنها در صورت وجود شاکی خصوصی برخورد می کند. اما سومین دسته از مقررات، مقرراتی هستند که فقط قوة قضائیه و مجریه ناظر بر آنها هستند و نهادها و نیروهای مسئول بدون وجود شاکی خصوصی مجازند که با متخلفان برخورد کنند. بنابراین، برخی قوانین دائمی هستند و تخطی از آنها در هر شرایطی و از سوی هر فردی جرم است و مجریان قانون حق برخورد با نقض‌کنندگان آنها را دارند؛ در حالی که برخی مقررات بر حسب شرایط خاص اجتماعی برای مدتی محدود اعمال می‌شوند و فقط در مدت اعتبارشان تخطی از آنها جرم است. این گروه از مقررات ممکن است گاهی سال‌ها متروک بمانند و گاه به دلایلی در طول یک سال چندین بار اعتبار پیدا کنند. هر نوع قانونی باید واجد برخی ویژگی‌ها و مشخصات کلی باشد: (جواهری حقیقی، 1379) 1-    قانون باید قاعده‌ای باشد که در آن ذکری از مصادیق جز ئی یا افراد خاص نیامده باشد و از قبل بر کلیة موارد و همة افراد به طور مطلق وضع شده باشد. 2-    حکم قانون باید مشخص و با توجه به صور ت بندی کلی آن، تا حدامکان دقیق باشد. 3-    کلیة عناصر و ارکان نظام حقوقی لیبرال از این قضیة ساده بر می‌آید که فرض بر آزاد بودن، مختار بودن و در کل، عاقل بودن افراد است. 4-    هر نوع حقوق طبیعی و مدنی تنها به شرطی در صحنة واقعیات سیاسی از اعتبار برخوردار است که به قالب نهادها درآمده باشد، به این معنا که بتواند در مقابل مقررات معارض قوانین وضع شده، آن حقوق را به اجرا در آورد. تنها پس از نهادینه شدن وسایل تشویق و تنبیه و اقناع است که در عالم سیاست ارگانی متولی اجرای قانون می‌شود. در این صورت است که قانونی وضع شده، معتبر و لازم الاجراء قلمداد می شود. 5-    قانون صرف نظر از مضمون و محتوا باید صورت کلی و عام داشته باشد و هیچ کس و هیچ گروهی را تحت هیچ شرط و تبصره ای از دایره شمول خود خارج نکند. 6-    مشخصة پنجم نباید این تصور را پدید آورد که شمول قانون همان کلی‌گویی با بیان دیگر است. به طور کلی، هر نظام حقوقی که مبانی قضایای خود را اصول کلی پر ابهام یا ابهام برانگیز قرار دهد، چیزی نیست مگر نقابی که تصمیمات فردی لجام گسیخته در پس آن پنهان است. یک قاعدة حقوقی باید گسترة وسیعی را با عنوان جامع بودن در برگیرد و در عین اینکه به اشخاص و موارد جز ئی نمی‌پردازد از کلی گویی نیز سخت بپرهیزد، در غیر این صورت نقض غرض کرده و اهداف نویسندگان آن را برآورده نکرده است. 7-    بالاخره اینکه قانون همیشه از روش تحقیق آمال دولت سخن می‌گوید و با اهداف یا منشأ ظهور آن کاری ندارد. منشأ حقوق و اهداف یک دولت یا آرزوهای یک ملت هرچه باشند، روشی برای اجرا و تحقق نیاز دارند که در قالب قانونی عرضه می شوند. قانون به ترتیب اهمیت در چهار شکل زیر قابل دسته بندی است: (جواهری حقیقی، 1379) 1-    قانون اساسی (اعمال قوم مؤسس)؛ 2-    قوانین عادی (اعمال قوة مقننه)؛ 3-    تصویب نامه ها و آیین نامه ها (اعمال قوةمجریه)؛ 4-    مصوبات انجمن ها و شوراها (اعمال استان ها ، شهرستان ها و شهرها). 2-2- بخش دوم: قانون گریزی 2-2-1- قانون گرایی و قانون گریزی قانون گرایی را می توان به معنی حفظ و اجرای قوانین به طور عادلانه و رعایت حقوق همة افراد بیان نمود. بر اساس این تعریف، منظور از قانون گرایی در سازمان ها، انجام امور محولة سازمان به بهترین نحو در چارچوب قوانین و مقررات دولتی و سازمانی به منظور دستیابی به اهداف سازمان و جلب رضایت مردم است (سازمان امور دارایی و اقتصادی اصفهان، 1384) بر این اساس، جامعه‌ای قانو نگراست که در آن قوانین رعایت شود و همة مردم در برابر اجرای قوانین مساوی و رهبران آن قانون پذیرترین انسان‌ها باشند. به زعم برخی از صاحب‌نظران،  قانون‌گرایی و قانون‌پذیری در جامعه به منزلة پذیرش منظق قانون است، بدین ترتیب که هر فعالیتی بتواند به شکل قانونی صورت پذیرد . این امر مستلزم آن است که افراد جامعه در هر مقطع از پویایی و تحرک جامعه و تناسب آن، قانون مدار و قانون پذیر باشند و رفتارشان جلوة کامل آن باشد. قانون در زندگی انسان نقش ارزنده‌یی دارد و قانون یک پدیده اجتماعی است؛ و انسان‌ها هم اجتماعی زندگی می‌کند، لذا در چنین شرایطی انسان به خودی خود داخل محوطه قانون می شود و قانون از انسان ها شروع می شود . برای اینکه جامعه قانونمند شود  باید این موضوع از افراد شروع شود. در درون یک سازمان چه فردی مهم تر و موثرتر از مدیران می توان یافت که با ایفای نقش های مختلف همچون تصمیم گیری، سخنگویی، ارتباطی و اطلاعاتی و حتی الگوبودن بر افراد جامعه در درون و برون سازمان تاثیر می گذارند.  البته نظریات دیگری نیز در این باره وجود دارد و معتقدند که قانون از جامعه به افراد می‌رسد و اگر در کلیت جامعه قانون مراعات شود در افراد نیز این تاثیر خواهد گذاشت. اما اعتقاد این است که این افراد هستند که اساس جامعه را تشکیل می دهند و هرگاه آنها هر کدام تک تک بخواهند به قانون احترام بگذارند در چنین شرایطی کلیت جامعه قانونگرا خواهد شد. (شجاعی زند، 1379) از طرفی نظم اجتماعی در هر جامعه از اهمیت بالایی برخوردار است، زیرا دوام و قوام هر جامعه به حفظ نظم اجتماعی آن جامعه بستگی دارد و نظم اجتماعی میسر نخواهد بود مگر اینکه هنجارهای تعریف شده‌ی جامعه یا قوانین، مورد احترام افراد واقع شود، زیرا به نظر می رسد وقتی که افراد به رفتارهای خلاف عادت می کنند آن رفتارها از حالت ناهنجار بیرون می آید و در نظر مردم هنجار می شود. این امرسبب می شودکه ارزش های منتسب به آن هنجار نیز خواه ناخواه مورد تردید قرار گیرد و انسجام اجتماعی را به خطر اندازد. در بعضی مواقع قوانینی که از طریق مجاری رسمی به تصویب می رسد از سوی برخی از افراد جامعه نادیده گرفته می شود. در این شرایط است که مسئله قانون‌گریزی در جامعه بوجود می‌آید. (محمدی، 1381: 208) قانون‌گریزی نوعی جهت گیری نسبت به هنجارهای قانونی جامعه است که منجر به کج روی یا انحراف از قوانین می‌شود. در همه جوامع، قانون‌گریزی به عنوان یک مسئله اجتماعی وجود دارد. مقایسه رفتارهای اجتماعی  ملتهای مختلف، نشان می‌دهد که این پدیده در میان برخی ملل، شدید و در برخی ضعیف است. در بعضی جوامع، پاره‌ای از قوانین آنچنان در عادات و رفتار مردم نهادینه شده‌اند که زیر پا گذاشتن یا گریز از آنهاحیرت آور و حماقت تلقی می شود درحالی که برای برخی دیگر از جوامع، رعایت دقیق همان دسته از قوانین، عبث و کسالت آور است. قانون گریزی را باید شکلی از رفتار نظام تلقی کرد. در این صورت، تحلیل چنین رفتاری را می توان به شیوة کلمن (1377)  « تحلیل درونی رفتار سیستم» نامید. (استونر و فریمن، 1995) در این شیوه، «تبیین رفتار نظام های اجتماعی مستلزم بررسی فرآیندهای درونی نظام است که اجزای تشکیل دهنده یا واحدهای آن را در سطحی پایین‌تر از سطح نظام در بر می گیرد.» پیش فرض این شیوة تحلیل آن است که با شروع از سطح فردی، امکان مداخلات اجتماعی و بهبود اوضاع بیشتر می شود. چنین رویکردی به ویژه در مورد نظام های کم شمار و در وضعیت نبود داده های کافی کاربردی است، و در نهایت، تبیین در سطح اجزا رفتار آنها را قابل مطالعه و پیش بینی پذیر ساخته و تحلیل نظام را پایدار می کند. براساس چنین تحلیلی، قانون گریزی را میتوان به سه دسته ابزاری، اعتراضی( ناهمنوایی) و اخلاقی تقسیم کرد: (فتحعلی و نادری، 1386)الف: قانون گریزی ابزاریدر قانون گریزی ابزاری، کنشگر در موقعیت کنش به محاسبة سود و زیان ناشی از عدم اطاعت می پردازد و به این نکته آگاه می شود که کنش غیرقانونی در مجموع سود بیشتری برای او در بر دارد. این نوع کنش دقیقاً آگاهانه است. عوامل ساختاری و اجتماعی نظیر ناکارآمدی نهادهای تشخیصی، ناکارآمدی نهادهای قضایی و تنبیهی، نابسامانی (آنومی)، میزان رواج زور در جامعه،خاص گرایی و عدم اعتماد به نظام سیاسی در شکل گیری این نوع کنش نقش آفرینی می‌کند. ب: قانون گریزی اعتراضی (ناهمنوایی)این نوع قانون گریزی زمانی اتفاق می افتد که افراد یک جامعه،حاکمیت یا نهاد قانون گذار را غیر مشروع می دانند. در جامعۀ ایران حاکمان و قانون گذاران،منشأ قوانین جامعه را الهی می دانند و بر این اعتقادند که قوانین باید از قرآن و سنت استخراج شود. این در حالی است که اکثریت جامعه به قانون گذاری عرفی و مدنی اعتقاد دارند. در مجموع، گروه هایی از جامعه که خواستار مشارکت در عرصه های زندگی اجتماعی و سیاسی هستند، زمینه ای را فراهم ساخته است تا مشروعیت قانون و قانون گذاران به چالش کشیده شود. این تفاوت های چشمگیر در بنیاد وضع قوانین کشمکش‌هایی را سبب می شود. در این نوع قانون گریزی رابرت مرتن (1971) از این افراد به عنوان شورشی یاد می کند، چرا که نه اهداف نهادی و نه وسایل دست یابی به هدف را می پذیرند. مهمترین عوامل مؤثر بر این نوع قانون گریزی شامل عدم اعتماد به نظام سیاسی، میزان رواج زور در جامعه، احساس آنومی، خاص گرایی، ارزیابی از قطعیت نظام تنبیهی، تحصیلات و سن می باشد. ج: قانون گریزی اخلاقیدر این نوع قانون گریزی فرد به اعمالی دست می زند که علی رغم پیوستگی با ارزش های درونی‌اش با ارزش های جمعی همخوانی ندارد. در این شرایط شخص عامدانه نسبت به قوانین جمعی حاکم یا هنجارهای اجتماعی موضع نمی‌گیرد. او صرفاً براساس آنچه خود درست می پندارد عمل می‌کند.کنشگر عمل خود را قانون گریزانه نمی داند بلکه تنها ناظر عمل قانون گریزی را احساس می کند. این درحالی است که کنشگر از کنش خود نه انتظار نفع و سود دارد قانون گریزی ابزاری و نه در جهت طرد قانون عمومی قانون گریزی اعتراضی عمل می کند. مهمترین عامل مؤثر بر این نوع قانون گریزی خاص‌گرایی است. بدین معنا که هرچه پایبندی افراد به ارزش های خاص‌گرا بیشتر باشد، احتمال بروز قانون‌گریزی اخلاقی بیشتر است. علاوه براین متغییر، اعتماد به نظام سیاسی و سن نیز رابطه ای معکوس با قانون گریزی اخلاقی دارد. در جامعۀ ایران قانون گریزی اعتراضی شایع ترین قانون گریزی است. قانون گریزی ابزاری و اخلاقی در رتبۀ دوم و سوم قرار می گیرد.به نظر می‌رسد که مهمترین دلیل بالا بودن قانون گریزی اعتراضی،عدم اعتماد مردم به نظام سیاسی است. مردم براین باورند که حاکمان و قانون گذاران خود از قانون سرپیچی می کنند و فقط با اعمال زور مردم را وادار به اطاعت از قانون می کنند. همین اعمال زور نیز قانون گریزی اعتراضی را افزایش می دهد. (رضایی، 1384) از سوی دیگر به نظر می‌رسد نوع عمده قانون‌گریزی مدیران دستگاههای دولتی ایران قانون‌گریزی ابزاری و اخلاقی است یعنی آنها بیشتر به فکر منافع و سود خود هستند و یا معیارهای اخلاقی و ارزش‌های درونی شان با روح قانون منافات دارد و این امر موجب قانون‌گریزی مدیران دولتی و سوء مدیریت آنان می‌شود. شاهد این مدعا تدوین برنامه‌های توسعه کشور است. این برنامه ها که پنجساله می‌باشد و نقشه راه برنامه اجرایی کشور است و همه دستگاهها ملزم به رعایت آن هستند ولی مدیران عالی دستگاههای اجرایی نظیر رئیس جمهور و ... در انتخابات هر چهار سال خود اقدام به قانون‌گریزی و ترسیم برنامه استراتژیک خود می کنند. این نوع ساختار شکنی و سوء مدیریت مدیران دولتی منجر به قانون گریزی مردم جامعه، در سطوح کارکنان و افراد جامعه می شود و بیشتر به صورت قانون‌گریزی اعتراضی نمود می یابد. 2-2-2- دلایل قانون گریزی: 2-2-2-1 ریشه های تاریخیدر نگاهی به تاریخ ایران، قانون‌گریزی و قانون ستیزی ریشه در تاریخ این کشور دارد. در کمتر زمانی در طول تاریخ حکومت‌مداران و زمامدارانی بوده‌اند که مورد قبول جدی مردم باشند و مردم آنها را از خود بدانند. در نتیجه طبیعی است که در چنین تشکیلات و حکومتهایی مردم سعی می‌کنند قوانین را که به هر عنوان زمامداران سعی می‌کنند بر آنها تحمیل کنند، اجرا نکنند. ذهن مردم در طول تاریخ استبداد زده شده و این روند، خود باعث ظهور و بروز حاکمان مستبد جدید شده است.  شرایط حکام، از یک زاویه دیگر هم باعث ترویج نوعی از قانون گریزی شده است و آن قانون گریزی به عنوان یک هزینه است. یعنی مردم قانون را می‌شکستند و هزینه هم می‌دادند تا این که شرایط را عوض کنند. عدم امنیت و نظارت بخصوص در مناطق دور از مرکز حکومت، عدم حکومت قانونی یکپارچه در سراسر کشور از دیگر عواملی بوده‌اند که انگیزه های قانون گریزی را در گذشته مردم ایران تقویت می‌کرده است. با توجه به این ریشه تاریخی مدیران دولتی کنونی نیز خود را مستقل از حکومت مرکزی و قانون دانسته و در قلمرو خود قانون‌گریزی را حق خود می‌دانند. کارکنان نیز با قانون‌‌شکنی اعتراضی برای وی هزینه ایجاد می‌کنند تا نتواند مدیریت مطلوبی داشته و دجار سوء مدیریت گردد. علاوه بر موارد فوق می توان به در هم ریختگی مدنی در گذار از سنت به مدرنیسم اشاره کرد که تفاوتهایی را نیز در میان زندگی های مختلف کشور داشته و تغییر نگاههایی را به قانون رقم زده است. (مایلی، 1384) 2-2-2-2 ضعف معرفتی نسبت به قانونعدم آشنایی با اهداف و کارکردهای قانون، منشأ سستی در تبعیت از قانون است. تنظیم روابط اجتماعی معمولاً مغفول اقشاری کم نصیب از تحصیلات است که به تلقی محدودشدن آزادی توسط قانون نیز منجر شده و درمجموع شرایطی را ترسیم می کند که افراد تلقی نوعی محدودیت را جایگزین فواید کثیر قانونگرایی نمایند. (شجاعی زند، 1379) 2-2-2-3 تفکیک اخلاق از قانونافراد و بویژه مدیرانی که از طریق یک سیستم دینی انتخاب می‌شوند معمولاً در برداشتی که از افعال اخلاقی دارند، آن را از دستورات و الزامات قانونی جدا دانسته و در صورت تعارض میان فعل اخلاقی و دستور قانونی، اولویت را با فعل اخلاقی می‌دانند. (علی بابایی و فیروزجائیان، 1388) 2-2-2-4  بی توجهی به اهداف قانونعدم آگاهی از کارکردهای قانون، زمینه ساز برخی بی توجهی ها به قانون است. ایجاد نظم، تنظیم روابط اجتماعی، جهت دار کردن آزادیها، حفظ نظام اجتماع، دوری از تصمیمات بی ضابطه و ... مواردی هستند که توجه به آنها جلوه ای دیگر از قانون را ترسیم می نماید. (عباسی، 1378) 2-2-2-5  ناهمخوانی میان فرهنگ و قانونکسانی که وظیفه قانون را اصلاح تدریجی فرهنگ می‌دانند از ابتناء فرهنگ بر قانون دفاع می کنند. کسانی هم که نادیده گرفتن فرهنگ را معادل شکست قانون می دانند، معتقد به استوار شدن قانون بر پایه‌های فرهنگی می باشند. اما در هر دو حالت از فرهنگ و آداب و رسوم هر جامعه ای در تدوین قوانین نباید غفلت ورزید که در غیر این صورت چنین قانونی به دست فراموشی سپرده خواهد شد.(کندی و کلارع، 1984) 2-2-2-6  تحلیل شخصی در مورد قانوناز دیگر علل اهمال در موارد قانونی، قرائت های مختلفی است که با توجه به وضعیت فکری و فرهنگی و یا انتفاعی افراد از قانون صورت می گیرد. (خوش فر، 1377) 2-2-2-7  ناهمخوانی میان سخن قانون و عمل مسئولیندر قوانینی که مشترک میان ملت و دولت هستند (از جمله در موارد مربوط به عدالت) مردم هیچگونه توجیهی را در نقض قانون از طرف دولتمردان نمی‌پسندند و مشاهده نقض قانون توسط اقشار خاصی مانند مسئولین، حرمت قانون را در میان عموم کاهش خواهد داد. این کاهش اعتماد موجب ضعف عملکرد مدیران دولتی و سوء مدیریت آنها می‌شود. (فراسر، 1989) 2-2-2-8  عدم تناسب میان مکانیسم های تشویق و تنبیه قانونییکی از عوامل بازدارنده قانون‌گریزی، تنبیه و محرومیت‌هایی است که در صورت نقض قانون، گریبانگیر مجرم خواهد شد. البته هرچند قانون در معنای وضع شده اش برای تشویق افراد به تبعیت از قانون نبوده است، ولی همین عملکرد یکسویه قانون در برخورد با مجرمین و عدم تشویق قانون‌مداران، ضعفی است که عده ای را به نقض قانون سوق خواهد داد. مدیران دولتی قانون‌گریز به طور اولی از این تنبیه و محرومیت محافظت می‌شوند، زیرا آنها منسوب یک نظام سیستمی ارزشی هستند که سیستم قضایی تخریب چهره آنان را منجر به آسیب رساندن به مشروعیت سیستم حاکمیتی می‌داند. (کانتسون، 1988) 2-2-2-9  تفکیک میان قوانین و اولویت گذاری آنهامدیران دولتی با روش‌هایی منطبق بر منافع و استفاده از قانون‌گریزی ابزاری به تفکیک میان قوانین پرداخته و برخی را اطاعت و بقیه را معطل می گذارند. (لی و یانگ، 1984) 2-2-2-10 تعارض قوانین با منافع فردیاگر تکلیفی دینی و یا الزامی عقلی در تبعیت از قوانین برای افراد ایجاد نشده باشد، معمولاً افراد در صورت مشاهده تعارض میان منافع خویش و دستورات قانون، منافع خویش را اولویت داده و از منافع اجتماعی صرفنظر می نمایند. مدیران دولتی خواهان قوانینی هستند که نیازهای اجتماعی آنها را برطرف نماید و مشکلی بر مشکلات آنها نیفزاید. (فراکلتون و سلبی، 1988) 2-2-2-11 به روز نبودن قانوناگرچه تغییر سریع قوانین پسندیده نیست ولی وجود مواردی که ملاک عمل را در قرون گذشته معین می‌کرده‌اند بسیاری را خصوصاً از منظر روشنفکری به انتقاد از قوانین واداشته است، که اصلاح و به روزسازی آنها، درعین حفظ پایه های شرعی و دینی، برای استحکام بیشتر قانون لازم است. (چن، 1987) 2-2-2-12 برتری یافتن عرف و اعتقادات نسبت به قانونپایین بودن فرهنگ قانون‌گرایی، در کنار جمعیت هایی تقویت می شود که جایگزینی هرچند سست و ضعیف را برای قانون سراغ داشته باشند. این عرف و اعتقادات ، میان مذاهب مختلف نیز تنوع بیشتری یافته و استدلالهایی را شکل می‌دهد که توجیه کننده بی اعتباری قانونی اند. (هالستد، 1990) 2-2-2-13 تلقی اشتباه از قوانین الزام آورعده‌ای از مدیران به دلیل عدم تعیین مجازات برای مجرم، آن را نقض می‌کنند. (موخرجی و واکر، 1990) 2-2-2-14 ارتباط بین فقر و قانون‌گریزیفقر و قانون‌گریزی آسیب‌های عمده اجتماعی هستند که در تعامل با هم می‌باشند و هر چه شدت فقر افزایش یابد هنجارها, قوانین و ساختارهای تنظیم‌کنندة روابط اجتماعی انسان‌ها ضمانت اجرایی خود را از دست می‌دهند. (بروان، 1985) از این رو براساس نظریه ساختاری فرصت مرتن, بوم‌شناختی برگس, تکنیک خنثی‌سازی ساترلند و نظریه تضاد به تحلیل ارتباط ابعاد فقر با قانون‌گریزی بسیار نزدیک هستند. (کلانتری، 1384) 2-2-2-15 فقر فرهنگی و قانون گریزیشرایط کلی و عمدتا مالی زندگی مردم در تاریخ چند صد سال گذشته و امروز باعث به وجود آمدن فرهنگی متناسب با نوعی فقر شده است که این فرهنگ علاقه ای به قانون و رعایت آن ندارد. (اسکارمن، 1981) دلایل دیگر قانون شکنی را می‌توان شامل واضعان قانون،  موضوع قانون، تابعان قانون، تعدد و تناقض قوانین، فقدان آموزش و آنچه که در این مقاله بررسی می‌شود مجریان قانون برشمرد. (دانایی فر و همکاران، 1389) این عامل که مهمترین علت قانون گریزی است به بی اعتنایی خود مجریان قانون مربوط می شود. تا آنجا که قانون‌پذیری و قانون گریزی در هر جامعه ای نشان دهنده میزان پایبندی یا بی اعتنایی دولتمردان و مجریان نسبت به قانون نیز هست. اگر دولتمردان و نخبگان به قانون اعتنایی نکنند، نباید اعتنایی از دیگر افراد و شهروندان داشت. و این بی اعتنایی در عملکرد مدیر خود را به صورت سوء مدیریت نشان می‌دهد. 2-2-3- راهکارهای مبارزه با قانون گریزی: 2-2-3-1 نظارت و بازرسیامر نظارت و بازرسی در سازمانها، یکی از وظایف اصلی مدیریت محسوب می شود که تاریخ آن نیز بسیار طولانی بوده و نشان از اهمیت آن در حفظ دوام و بقاء سازمانهای بشری در ادوار مختلف تاریخی دارد. (مشبکی و محمودزاده، ؟) نظارت فعالیتی است که «بایدها» را با « هست‌ها»، «مطلوبها» را با «موجودها» و «پیش بینی‌ها» را با «عملکردها» مقایسه می کند و نتیجه این مقایسه، تصویر روشنی از تشابه یا تمایز بین این دو گروه از عوامل خواهد بود که در اختیار مدیران سازمان قرار می‌گیرد. تعاریف گوناگونی از نظارت و کنترل ارائه شده است که در همه آنها یک نقطه اشتراک وجود دارد و آن اینکه، نظارت عبارت است از مقایسه بین آنچه که هست و آنچه که باید باشد. (برون، 1987) برای فرایند نظارت و کنترل چهار مرحله اساسی تعیین استانداردها و معیارهایی برای اندازه گیری، اندازه گیری عملیات و عملکرد، مقایسه عملکرد با استانداردها و اقدامات اصلاحی ضروری است.در بررسی و آسیب شناسی نظارت و بازرسی در سازمانهای دولتی عواملی همچون ناکار آمدی مکانیسمهای سنتی نظارت و عدم توجه به سیستم‌های جدید نظارتی، نبود معیارهای شفاف و مشخص برای سنجش و نظارت سازمانها علی‌الخصوص بخش خدمات دولتی، نبودن رابطه مشخص بین نتایج بازرسیها و تشویق و تنبیه و یا جبران خدمات افراد و سازمانها، بالا بودن هزینه‌های نظارتی و عدم توجه به تحلیل هزینه فایده و عدم تفویض اختیارات لازم به بازرسان به همراه موانع ساختاری نظارت و بازرسی قابل ذکر است. (عباسی، 1378) 2-2-3-2 غلبه بر موانع نظارت و ارزیابیبه منظور غلبه بر موانع نظارت و ارزیابی در سازمانها می بایست با توسعه خودنظارتی در افراد و سازمانها، شفاف‌سازی مسئولیت افراد و سازمان، تدوین استانداردهای عملکردی و نظارتی، ایجاد ضمانت اجرایی قوانین و مقررات بدون توجه به فردپذیرنده پست، تربیت نیروی انسانی متخصص که پایبند به مبانی فرهنگی و ارزشهای درونی باشد و همچنین بازبینی در ساختار نظارتی کشور با رویکرد نظارت پیش‌نگر پرداخت. (مخلص الائمه، ؟) در صورتی که در امر انتصاب و انتخاب مدیران سازمانها دقت لازم شود و افراد امین و کارآمد در پستهای مدیریتی منصوب شوند، تا حد زیادی از نیاز به نظارتهای بعدی و همچنین نیاز به تلاش برای کشف فساد و جرم در مراحل بعدی نظارت کاسته خواهد شد. بدین منظور مکانیسمهای انتخاب و انتصاب مدیران دولتی باید به گونه ای تغییر نماید که شایسته سالاری و به‌گزینی، جایگزین رابطه مداری گردد. 2-2-3- قانون گریزی و سوء مدیریت:سوء مدیریت یکی از علت اصلی ناکامی و ورشکستگی موسسه ها و سازمانهاست، مدیریت بد به صورت برنامه ریزی ضعیف خود را بروز می دهد. (کونتز و همکاران، ؟) در تحقیقات صورت گرفته نقش سوء مدیریت مدیران دولتی بیشتر از تحریم‌ها بر اقتصاد ایران بیان شده است و در واقع نبود مدیریت درست مسئولان و مدیران دولتی بیشترین سهم را در آشفته بازار گرانی‌ها و اداره امور جاری کشور داشته است. وعده‌های توخالی مسئولان دولتی در سال های گذشته باعث رواج بی اعتمادی بین مردم شده است. (سایت قطره، 1393) ساختار های اجتماعی نا برابر نه تنها برخاسته از  نقص و نقض قانون هستند، بلکه خود پدید آورندة  زمینه‌های اعمال تبعیض در وضع  و اجرای قوانین‌اند. (دانایی فر و همکاران،1389)  وجود تبعیض در ذات  قانون  و در اجرای خود، زمینه های بی اعتمادی به قانون و رواج قانون‌شکنی معترضانه در میان افراد جامعه و سازمان و قانون گریزی عاملانه در میان مدیران دستگاههای دولتی و سوء مدیریت آنها را پدید می‌آورد. لزوم داشتن قوانین و متکی ساختن امور بر ضوابط و مقررات از پیش تعیین شده،  از آنجا  نشأت می گیرد که جامعه از این طریق می تواند اسباب گردش سهل و روان امور و کارکرد سالم اجرای خویش را تأمین و تضمین کند و کارآمدی دستگاه های کارگزار و مجری را افزایش دهد. در صورتی که به هر دلیل، این نتایج مورد انتظار از قانون حاصل نشود و در عمل نتواند موجبات تسهیل امور مردم را فراهم کند، طبعاً با بی اعتنایی از سوی مردم مواجه خواهدشد. ناکارآمدی‌ها  تنها و همیشه از نارسایی و نقص در قوانین پدید نمی‌آید، بلکه اغلب اوقات از ناتوانی و بی‌کفایتی مجریان و ناکارآمدی دستگاه‌های اجرایی ناشی می‌شود، اما در هر دو صورت، بازتاب خارجی آن در میان مردم یکی است و آن اظهار بی‌اعتمادی نسبت به دولت و ابراز بی‌اعتنایی نسبت  به  قانون است. در چنین شرایطی، مردم ناخواسته  وادار به نادیده گرفتن قانون به منظور جستن راهی برای پیشبرد کار خویش می‌شوند و در برخی موارد حادتر، به دلیل سلب اعتماد نسبت به مسئولان و متولیان اجرای قانون و مشاهدة قانون‌شکنی آنان، به عنوان اعتراض، نظم و قانون را زیر پا می‌گذارند. در حقیقت قانون‌گریزی مدیران دولتی و سوء مدیریت آنان خود موجب قانون‌شکنی، بی اعتمادی و درنهایت اعتراض کارکنان سازمان و افراد جامعه خواهدشد. در یک جامعة ضابطه‌مند، مخاطبان قانون فقط مردم نیستند. رابطة فرد و قانون یک بعد از جامعة ضابطه‌مند و به تعبیر بهتر بعد کم اهمیت آن است. بعد اصلی چنین جامعه‌ای، قانون مداری و رعایت قانون از سوی دولت، ارگان های دولتی، گروه‌های ذی‌نفوذ و به طورکلی حکومت است. اگر مدیران ارگان‌های حکومتی مقید به قانون نباشند، قانونمندکردن شهروندان غیرممکن خواهدبود. بنابراین اگر فعالیت مسئولان ضابطه‌مند باشد، رفتار و کردار شهروندان نیز قانونمند می‌شود و فرهنگ قانون‌گرایی به تدریج در ضمیر مردم نقش می‌بندد و به اصطلاح نهادینه می شود. (دانایی‌فر و همکاران، 1389) هر رشته ای در علوم اجتماعی  و علوم انسانی از منظری خاص به پد یده‌های انسانی و اجتماعی نگاه می‌کند. پدیدة قانون‌گریزی نیز می‌تواند از منظر اقتصاد، سیاست، مدیریت، حقوق، جامعه‌شناسی، روان شناسی و ... تبیین شود. در خصوص قانون‌گریزی از منظر عوامل مدیریتی و سوء مدیریت‌های واقع شده از طریق آن می‌توان کج‌کارکردهایی نظیر کاغذبازی، قانون‌شکنی‌ مجریان قانون (مدیران دولتی)، عدم کارایی دستگاه‌های نظارتی، کوچک انگاشتن برخی از موارد نقض قانون، تبعیض در اجرای قانون، بی‌توجهی به مشکلات مردم و پیگیری منافع فردی، تغییر دائم نظر موسسات طرح‌ریزی برنامه‌های پیشگیری، بودجه ناکافی و نبودن برنامه‌های تفریحی، پرورشی وحمایتی در مناطق محروم، سیستم انتصاب ناقص کارکنان دولت، افزایش تعداد نیروهای بازدارنده، ساختار نامناسب سازمان‌های دولتی در تکریم ارباب رجوع و از همه مهمتر دسترسی نداشتن عده‌ای از مردم به خدمات عمومی مناسب که هدف اساسی تشکیل هر دولتی است را برشمرد. 3- بحث و ﻧﺘﻴﺠﻪ ﮔﻴﺮی ﺑﺎ وﺟﻮد اﻳﻨﻜﻪ ﺗﻮﺟﻪ ﺑﻪ ﻗﺎﻧﻮن و رﻋﺎﻳﺖ آن در ﻫﺮ ﺟﺎﻣﻌـﻪ ﻣﻮﺟـﺐ اﺳﺘﺤﻜﺎم و اﻧﺴﺠﺎم آن، ﺟﺎﻣﻌﻪ ﻣﻲﺷﻮد. ﺑﺎ اﻳنﺣـﺎل ﺑﺮﺧـﻲ از اﻓـﺮاد ﺟﺎﻣﻌـﻪ ﺑﻨـﺎ ﺑـﻪ دﻻﻳﻠﻲ ﺗﻤﺎﻳﻞ ﺑﻪ ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰی دارﻧﺪ. ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰی در ﻫﺮ جامعه‌ای دلاﻳﻞ ﺧﺎص ﺧﻮد را دارد و در ﻛﺸﻮر ﻣﺎ ﻧﻴﺰ ﻋﻮاﻣﻞ ﻣﺨﺘﻠﻔﻲ ﻣﻮﺟـﺐ آن ﻣﻲﺷـﻮﻧﺪ. در این ﻣﻘﺎﻟﻪ ﺑـﻪ ﺑﺮرﺳﻲ و ﺗﺒﻴﻴﻦ قانون، تاریخچه آن بویژه تاریخچه مکتوب قانوم، انواع قانون شامل جنبه های دینی، اجتماعی و مصوب پرداخته شده است. اولویت قانون اساسی نسبت به قانون عادی و تصویب نامه‌ها بیان گردیده است. مباحث قانون‌گرایی و قانون‌گریزی و تحلیل آن به عنوان یک پدیده درونی رفتار سیستم و تاثیر آن بر هنجارهای اجتماعی می‌تواند بیانگر سه دسته قانون‌گریزی ابزاری، اعتراضی و اخلاقی باشد. آنچه که در این میان بیش از پیش نمود می یابد قانون‌گریزی ابزاری مدیران دولتی ایرانبا هدف کسب سود و منافع آنان است. این کنش که کاملاً آگاهانه و به دلیل ضعف سیستم نظارتی و بازرسی صورت می‌پذیرد خود موجب بی برنامه‌گی و عدم اعتماد کارکنان دستگاههای دولتی و افراد جامعه به سیستم اداری می‌شود. ماحصل این قانون‌گریزی در عملکرد مدیران دستگاههای حاکمیتی به صورت سوءمدیریت نمود می‌یابد. از سوی دیگر شکست اعتماد را در پیروان و افرادی که آنان را منصف و عادل می‌دانسته اند خواهد شد.  خروجی این قانون‌شکنی در سطح سازمان و جامعه به صورت قانون‌گ